2014年4月24日全国人大常委会修订通过的《中华人民共和国环境保护法》(下称新《环保法》)，自2015年1月1日起生效。这部“史上最严”“长牙齿”的《环保法》正式实施一年来，效果如何？是否达到了立法目的？还面临什么问题和挑战？这些都是社会各界普遍关心的问题。今年，中国政法大学环境资源法研究所联合多家高校和研究机构的专家组成课题组，对新《环保法》在2015年全年的实施情况进行了独立评估，并于日前在京发布了《新< 环保法>实施情况评估报告》(下称《评估报告》)，众多知名环境法专家学者现场对新法实施问题进行了诊断。
“钢牙利爪”增强了环境执法权威
新《环保法》新增的“环评区域限批”“查封、扣押”“限产、停产”“按日计罚”“环境行政拘留”等强制性的环境管理措施，被视为新《环保法》的“钢牙利爪”，也是新《环保法》实施一年来最精彩的亮点。
“查封、扣押”措施治愈了环保执法机构多年来有令不行的痼疾。据环保部公开信息统计，2015年1到12月份全国范围内适用“查封、扣押”措施的案件总数为4191件，占五类措施案件总量的36%，平均每天有11家企业被查封、扣押，遥遥领先于其他措施案件数量。同时，全国范围内适用“查封、扣押”措施的案件数下半年较上半年相比上升34%。中国人民大学法学院教授竺效介绍，“环评区域限批”措施促使地方政府担负起削减污染总量和提升区域环境质量的管理责任。“以山东省为例，从2006年以来区域限批一共24次，新《环保法》实施规定区域限批以后，它的增幅非常大，2015年一年就达到15次，占整个区域限批的62.5%。调研发现，很多执法部门反映说它改变了长期以来环保执法不够强硬、没有威慑力的局面，至少现在去了马上查封、扣押，一定程度上消除了命令得不到执行的顾虑。”
“限产、停产”措施使超标排污者不得不尽快采取治理措施。2015年1到12月份全国范围内适用“停产、限产”措施的案件数为3106件(不含山东省2到6月份数据)。比较分析2015年全年的实施情况，全国范围内适用“停产、限产”措施的案件数下半年较上半年相比上升84%。“按日计罚”是对经行政处罚仍不改正的违法者的一种处罚措施，也是改变守法成本高、执法成本高、违法成本低“两高一低”现象的重要举措。据竺效介绍，这一措施实施一年来，不算山东2到6月份数据，全国范围内实施按日连续处罚案件共715件，罚款数额达56954.41万元，这个罚款是一个巨大的量。
“环境行政拘留”措施对环境违法、犯罪案件向公安部门移送，实施行政拘留、刑事拘留，直至追究刑事责任，增强了环境执法权威。《评估报告》显示，新《环保法》实施一年中，全国范围内实施移送行政拘留共2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件共1685件(不含山东省2到6月份数据)。各级环境保护主管部门对违法、犯罪移送案件数总体呈增加趋势。对此，中国政法大学环境法学教授王灿发认为，“环境行政拘留”措施实施到位，追责严厉，遏制了严重环境违法行为，初步恢复了环境法治秩序。
中小企业环境信息公开亟须加强
北京农学院文法学院副教授童光法认为，通过问卷调查方法获知，企业的环境守法意识明显增强，对环保法企业采取积极态度占到82%的比例，只有18%的企业采取消极态度。目前大多数企业已经有了学习和了解环保法的意愿和自觉性，能够通过各种渠道来学习、宣传和贯彻新《环保法》。如中国“石油三巨头”(中石油、中海油、中石化)纷纷在官方网站上报道企业组织学习新《环保法》的情况；以宝钢集团、首钢集团为代表的大型钢铁企业积极主动学习新《环保法》等。不过，相比较而言，国控企业(国家重点监控企业)无论是在遵守新《环保法》上，还是在守法意识上，表现都是最好的，省控企业(各省重点监控企业)、市控企业(各市重点监控企业)稍微差一些，还需要进一步加强。
同时，越来越多的企业专门聘请常年环境法律顾问，确保企业行为符合环保法律规定。王灿发也表示，全民全社会的环保法律意识在提高，企业经营在规范，越来越自觉地遵守环保法，“现在有企业主动来找这些环保专家搞培训，光我就参加了好几个大企业的培训，有的企业甚至专门聘请环保法律专家当他们的法律顾问，除了商业的法律顾问以外还有环保法律顾问，说明了企业对新《环保法》的重视”。
《评估报告》显示，环境信息公开方面，企业之间差距尚大，中小企业环境信息公开亟须加强。大企业排污达标率是比较好的，尤其国控企业减排方面做得比较好。据童光法介绍，尽管新《环保法》实施以来各类型企业在环境信息公开方面有所进步，但总体上环境信息公开还存在不全面、不充分问题，在主要污染物排放总量数据信息公开方面尤显不足。新《环保法》实施以来，绝大多数企业越来越遵守环保法所规定的各项义务，无论是国控企业、省控企业还是市控企业，都在为主要污染物的减排和环境质量提升而努力付出，采取了积极的行动并取得了较好的效果。虽然超标排放现象较大幅度减少，主要污染物排放有明显下降，“未批先建”情况越来越少，但是环境违法案件仍时有发生。超排现象比较明显，甚至偷排、排放数据弄虚作假现象在一些地方还相当严重。
环境公益诉讼需要扩大诉讼范围
新《环保法》规定了很多新颖的管理制度，如环境公益诉讼制度、环境信息公开公众参与制度等，这些成为新法中备受各界关注的亮点。
苏州大学王健法学院副教授冯嘉认为，制度创新中最值得关注的就是环境公益诉讼制度，实际上，该制度在监督违法和治理环境方面已经取得显著成效。《评估报告》显示，新《环保法》实施前一年，环境公益诉讼基本处于停滞状态，环境公益诉讼很少被提起，即使提起了诉讼，也很少被法院受理。但在新《环保法》生效之日，就有环境公益诉讼被受理。此后，环境公益诉讼案件逐渐增多，去年一年内有40多起环境公益诉讼被立案。诉讼的对象范围，既包括污染案件，也包括生态破坏案件，还有文物保护案件；既有民事公益诉讼，也有行政公益诉讼；既有社会组织作为原告，也有检察院作为原告；既有官方背景的社会组织作为原告，也有草根环保社会组织作为原告。
令人眼前一亮的是，一些环境公益诉讼案件中，已经有作为原告的环保社会组织取得胜诉。生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长周晋峰也认为，新《环保法》的环境公益诉讼制度取得了“革命性”的进步。他举例说，他们过去起诉福建一家企业，法院却迟迟不给立案，新《环保法》实施一年下来，有了根本改观。这家企业在提起环境公益诉讼之后不到一年时间，投几个亿逐个去解决问题。
但是在冯嘉看来，目前环境公益诉讼制度实施情况还有许多不足，总量偏少，全国一年才40多起诉讼案，跟制定《环保法》的预期有一定差距。当初新《环保法》修订过程中，很多人担心环境公益诉讼制度会不会引起滥诉问题，实际来看并没有出现滥诉问题。环境公益诉讼案件在新《环保法》生效后并没有大量出现，参与起诉的社会组织也不多，原因在于新《环保法》对起诉主体资格限制太严，环保社会组织提起诉讼能力不强，而且起诉范围还限于环境民事诉讼。同时，已有的环境公益诉讼案件地域分布非常不均衡。课题组统计的全国42个案件中，12个案件在贵州，江苏、山东作为传统的公益诉讼大省各有6起，其他省大多只有1起或者2起。
依据新《环保法》，当有污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为时，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织依法提起环境公益诉讼时，人民法院应当受理。王灿发认为，过去一年环境公益诉讼只有40多起，其中只有不到10起是环保组织提起的诉讼，说明新《环保法》对环境公益诉讼对象和范围的限制仍显过严。很多环保组织都是近两三年成立的，没有资格提起公益诉讼，其实没有必要限制那么严，既然是一个好事情，社会组织愿意做就让它去做。另外，他认为公益诉讼不应仅仅是民事公益诉讼，公益诉讼更大的作用是监督政府或者政府部门严格按法律办事，因此应该扩大诉讼范围，让社会组织也能够提起行政公益诉讼。
环境执法体制有待健全
《环境影响评价法》实施10余年，“未批先建”现象一直比较普遍，其重要原因之一就是允许“未批先建”者补办环评手续且无罚款。新《环保法》在制度上取消了补办环评手续规定，“未批先建”者有违法就要接受罚款，或承担恢复原状的责任，在一定程度上遏制了“未批先建”的违法行为。整体看，从中央到地方，新《环保法》各项环境管理制度和重要法律措施都得到较好的遵守和执行，使得2015年的环境治理取得明显成效，但是新《环保法》仍有许多不足，也面临许多问题和挑战。
新《环保法》虽然规定了“保护优先”和“预防为主”的原则，但在许多地区环境保护与G DP保增长的矛盾仍然很突出，尤其是全国经济下行压力可能会导致一些地方放松监管。对此山东大学法学院教授张式军认为：“环保优先与经济保增长的矛盾是一个长期痛苦的过程，淘汰落后产能实现转型不是一朝一夕的，尤其对地方是一个难题，地方政府需要平衡这个问题”。中国人民大学环境学院院长马中则认为，各界所关心的经济下行与环境保护的矛盾属于“伪命题”，不应牺牲“保护优先”来缓解经济下行的压力。把经济增长拿到环境保护下面考虑是极其错误的，不论主管经济的部门还是主管环保的部门，都应该克服这种思想，真正实现经济社会的可持续发展。
在立法方面，王灿发认为，一些配套法规出台迟缓影响了相关法律制度实施，比如环保污染物排放许可证制度执行得不好，是因为现在国务院没有具体的程序和方法颁发许可证，一年下来也没有太大进展，需要尽快完善配套立法。他指出，新《环保法》作为一个大的框架，有细则才能操作，才能使新法更好地落地生根。
环境执法能力建设滞后，也成为环境法治建设的短板并使新《环保法》实施效果大打折扣。《评估报告》指出，环境执法机构能力建设和不同部门执法合作机制亟待改善，目前条块分割的环境管理体制，使得政府不同部门之间在环境保护监督管理方面缺乏协调配合，从而限制了一些环境管理制度和措施的实施效果。同时张式军表示，法律实施需要坚强有力的执法队伍，但目前环保执法力量、执法技术和手段、执法经费的“倒金字塔”现状，使得基层环保部门很难承担起繁重的执法任务。
污染企业尤其小型污染企业大部分分散在农村，本来更需要强势的环保执行力量，可实际上恰恰相反，环保执行力量越往基层越弱，而且执法人员素质也难以保证。张式军表示，据调研，县一级环保部门局长一把手绝大多数是乡镇党委书记转任，很多就是下面乡镇的书记上来“社会养老”，这对《环保法》实施会产生负面影响。他认为，法律的实施离不开强有力的执法机构和高素质的执法人员。因此，应该从环境执法机构的法律地位、隶属关系、人员编制、装备条件、经费使用等方面着手，不断健全环境执法体制，以保障环境执法顺利进行。
南都评论记者 张天潘 实习生 胡明山
