深化农业综合行政执法改革是建设法治政府的必然要求，是实施乡村振兴战略的迫切需要，是提高农业依法行政能力的重要举措。农业行政执法涉及领域广、链条长、对象多，无论是与广大农民生产生活紧密相关的农业投入品，还是与人民群众身体健康息息相关的食用农产品，都容易因违法问题直接影响老百姓的切实利益。
为了及时总结全国农业综合行政执法改革与实践经验，分析实践中存在的问题，研判未来改革趋势，进一步推动农业综合行政执法改革工作顺利开展，近日，由北京农学院主办的农业综合行政执法改革与实践研讨会在京召开，专家学者们通过线上线下方式共同参与，为农业综合行政执法工作提出意见建议、凝聚共识。
全面整合队伍，构建执法体系
农业综合行政执法工作既事关国家粮食安全、食品安全，又事关农业生产安全、生态安全，意义重大。农业农村部法规司综合执法指导处处长陈朱勇在作题为“农业综合行政执法改革的形势与任务”的主旨演讲时，首先介绍了改革背景：“过去，农业执法分散在农业部门下属的‘七站八所’，存在执法机构分散、执法人员多为‘兼职’等问题。为此，原农业部自上世纪九十年代末起，在一些省市探索推进农业综合执法，由一个执法机构代表农业部门集中行使执法职责，为目前正在推进的农业综合行政执法改革积累了经验。”
“但是，受主客观因素影响，农业系统多头分散执法问题没有得到根本解决。党的十九届三中全会明确要求组建农业等五支综合行政执法队伍，中办、国办印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》（简称《指导意见》），为农业农村部门深化综合执法改革、加强执法能力建设提供了重大机遇，也明确了改革的方向。”陈朱勇说。
《指导意见》明确提出，要把分散在农业农村系统内设机构和所属单位的行政处罚以及跟行政处罚有关的行政检查、行政强制职能整合，集中交由新组建的农业综合行政执法机构来行使，以农业农村部门的名义对外统一执法。
近年来，农业综合行政执法改革不断加速，目前，农业综合行政执法机构的性质和地位如何？首都经济贸易大学法学院副教授尹少成对此进行了详细分析。
他认为，从法律性质上看，目前，改革后的农业综合行政执法机构中，其机构性质包括行政机构、参公管理的事业单位和其他事业单位，且事业单位性质的执法机构比例较高。从法律地位上看，执法机构如果是行政机构，当然可以直接开展行政执法，基本不存在理论和实践障碍；但是，如果执法机构的性质属于事业单位，则可能出现比较复杂的情况。受历史和现实原因的影响，目前农业综合行政执法改革中，其执法机构的设置可能与《指导意见》的具体要求，尚存在一定差距。但是，改革往往都不是一步到位且难以一步到位的，执法机构的性质以及执法人员的身份也还需要在改革中逐步推进。
健全规章制度，规范执法行为
行政执法权是法律赋予行政机关的严肃法治权力，必须把行政执法权力关进“制度笼子”，以民为本，实行执法活动全程留痕、接受监督。不少与会专家表示，要细化量化处罚标准和条件，只有做到严格规范文明执法，才能有助于杜绝随意检查、人情监管、选择执法、执法不公、暗箱操作等现象。
2019年农业综合行政执法改革督导纳入《2019年度中央和国家级机关督察检查考核计划》和中央全面依法治国委2019年工作要点，农业农村部及时制定督导工作方案，先后赴20个省（区、市）开展督导。同时，坚持每月调度全国各地改革进展情况，及时跟踪掌握各地改革最新进展，加大对改革先进典型的宣传报道。通过督导，强化了中央改革精神和决策部署的准确宣贯，提高了相关地方对改革重要性、必要性、紧迫性的思想认识。
为了深入推进农业综合行政执法改革，大力培育农业综合行政执法先进典型，全面提升农业综合行政执法能力和水平，农业农村部开展了全国农业综合行政执法示范窗口和示范单位创建活动，北京农学院承担了包括北京在内的8省（区、市）农业综合行政执法示范县、示范单位监测评价项目。
北京农学院文法与城乡发展学院法学系主任宋桂兰分享了在项目调研中发现的农业综合行政执法改革的困境与挑战：“当前农业综合行政执法面临的困境主要有：环境相对艰苦；范围涉及领域广；执法内容繁杂；机构职能界定不明确等。”
她建议，要进一步健全制度，规范执法行为。“建立岗位责任制度、首问负责制和责任追究制度，‘责任到队，任务到人’；探索建立生态补偿案件的公益诉讼机制；创新综合行政执法监督协同机制。”宋桂兰说。
落实支持政策，强化执法保障
“农业综合行政执法改革不能被当作一种技术性工作，而是要被当作一项特定领域的法治发展工程。对这项工程，要有整体的战略认知，还要有精准的战术选择。要用‘打持久战’的战略定力推进农业综合行政执法改革。”北方工业大学宪法与行政法研究中心执行主任周睿志表示，对于农业综合行政执法改革，应当根据我国社会主义法治基本理念，突出行政执法对于农业发展的服务和保障功能，实现农业行政执法从旧有的“管”和“罚”向现代公共服务转变。这里的改革，不仅是技术、机制、效率层面的改革，也是执法理念和执法价值目标的转换。
“当下，农业领域的法律法规呈现出两个方面的问题：法律规范散落在不同的领域，缺乏统一的形态和完善的体系。另外，法律法规的出台时间跨度较大，理念新旧不一，甚至存在一些规范冲突，为执法工作带来了困难。”周睿志建议，从法律法规修改、整合、优化的层面发力，为执法领域的改革提供良好的规范前提。
北京市昌平区人民法院立案庭副庭长杨杰对此也有相同看法，根据当前行政裁决体系不够完善的现状，可以先由国务院以行政法规的形式进行规定，等到时机成熟时再由全国人大以法律的形式予以确定。行政裁决统一立法，应细化程序性规定，逐步完善符合各部门给地区实际的行政裁决程序。“程序性规定应当包括行政裁决的申请、受理、回避、证据、调解、审理、执行、期间和送达等方面的内容，遵循平等、简便、高效的原则，便于当事人依法提出行政裁决，保障当事人的合法权益。”杨杰表示。
加强队伍建设，提升执法素质
高素质的执法队伍是做好农业行政执法工作的关键。近年来，我国农业综合行政执法改革进展迅速，改革成效初步显现。但是，由于客观原因，部分地区执法人员执法经验尚需积累；再加上农业综合执法口径较宽，需要适用的法律法规较多，也在客观上提高了执法难度。
“就当前情况来看，深入推进农业综合执法改革，还需进一步提高各地农业综合执法机构的执法能力，进一步推进农业综合执法队伍的规范化、正规化、专业化建设。”对外经济贸易大学助理教授孔祥稳呼吁，从行业和属地两个方面共同发力，促进农业综合执法机构执法能力的提升。通过加强顶层设计和制度供给，为农业综合执法的推进继续提供引导，并组织相应的培训。
“此外，地方政府应当进一步强化对农业综合执法工作的组织领导，在组织、编制、经费、装备设备等方面给予充分保障，从而打造一支高水平的执法队伍。”孔祥稳说。
